Diederen, P.J.M., and Silvis, H.J., Milieudoelstellingen en landbouwmilieubeleid in Europa - Achtergrondstudie voor de verkenning hulpstoffen en energie in landbouwsystemen in 2015. Den Haag, NRLO, 1998. NRLO Rapport 97/18.
ISBN 90-5059-048-9

Samenvatting

De ontwikkeling van het EU-milieubeleid is voor de Nederlandse land- en tuinbouw van groeiend belang. Hoe zal het beleid er in 2015 uit zien? In dit rapport wordt deze vraag langs twee wegen beantwoord. Langs de eerste weg worden enige lijnen in het huidige beleid doorgetrokken; langs de tweede worden factoren belicht die de beleidsontwikkeling mogelijk zullen bepalen. De ervaringen met het EU-milieubeleid in het recente verleden blijken weinig overtuigend. En voor de verdere ontwikkeling van het beleid zijn de grote en groeiende tegenstellingen tussen de landbouw binnen de EU een serieus obstakel. Al met al valt niet te verwachten dat het beleid de komende jaren een versnelde ontwikkeling te zien zal geven.

Het EU-milieubeleid voor de landbouw

Het op de toekomst gerichte EU-milieubeleid is verwoord in het vijfde Milieu Actie Programma. Voor de landbouw, een van de doelsectoren van het programma, worden duidelijke lange-termijndoelstellingen genoemd: instandhouding van de fundamentele natuurlijke processen die onmisbaar zijn voor een duurzame landbouwsector, vooral door de bescherming van water, bodem en genetisch materiaal; beperking van het gebruik van chemicaliën zodat geen van deze processen wordt verstoord; evenwicht tussen het gebruik van voedingsstoffen en de absorptiecapaciteit van bodem en planten; en beheer van het plattelandsmilieu, met het oog op instandhouding van de biologische diversiteit en natuurlijke habitats en minimalisering van natuurlijke gevaren en bosbranden.

Voor de uitwerking op middellange termijn zijn in het programma bepaalde doelstellingen voor de periode tot het jaar 2000 vermeld en ook enkele maatregelen om die doelstellingen te verwezenlijken. Daarbij gaat het echter niet om bindende verplichtingen. Bij de uitvoering van het beleid wordt uitgegaan van het subsidiariteitsbeginsel: de EU heeft pas een rol als doelstellingen niet op nationaal niveau kunnen worden verwezenlijkt.

Nadere beschouwing leert dat milieumaatregelen voor de landbouw uiterst moeizaam van de grond komen. Harde afspraken zijn er nauwelijks en eenmaal gemaakte afspraken worden slecht nagekomen. De uitvoering van de nitraatrichtlijn, in feite de harde kern van het beleid, loopt in alle lidstaten jaren achter op het afgesproken schema. Op het gebied van gewasbeschermingsmiddelen is er weliswaar een nuttige richtlijn van kracht voor de toelating van middelen, maar blijkt vrijwel niets geregeld om de omvang van het gebruik terug te dringen. Dit weinig overtuigende beeld geldt ook voor de milieuaspecten in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Zo blijkt de landbouwmilieuverordening maar weinig bij te dragen aan de bescherming van milieu en biodiversiteit.

Uitstoot van nitraten en gewasbeschermingsmiddelen naar het milieu zullen ook in 2015 nog problematisch zijn. De Europese Commissie zal zoeken naar verbetering van de doeltreffendheid en doelmatigheid van haar beleid, onder meer door aan de milieu-aspecten in het markt- en prijsbeleid een zwaarder gewicht toe te kennen. Gedacht wordt aan directe financiële steun voor extensivering van de productie, biologische landbouw en het behoud van milieuvriendelijke landbouwactiviteiten in gebieden met hoge natuurwaarde. Daarentegen zijn de individuele lidstaten geneigd een rem op deze ontwikkelingen te zetten. Hoe de krachtsverhouding tussen Commissie en lidstaten zich in de komende twintig jaar zal ontwikkelen is moeilijk te voorspellen. Na een periode van toename van de macht van de Commissie in de jaren tachtig, is de weerstand tegen verdere overdracht van soevereiniteit naar Brusselse instellingen groeiend. Uitbreiding van de EU met landen in Midden- en Oost-Europa zal de bereidheid om de Commissie meer bevoegdheden te geven niet doen toenemen.

Determinanten van het landbouwmilieubeleid

Naar alle waarschijnlijkheid zal er in 2015 nog een groot gat gapen tussen de bereikte resultaten en de voor ecologische duurzaamheid noodzakelijke doelstellingen. Het steekspel rondom beleidsformulering en implementatie zal dus verder gaan; de vraag is in welke richting en op welke wijze. Het proces om te komen tot milieudoelstellingen is een dialoog tussen lidstaten. Twee factoren zullen hun stempel drukken op de positie die landen in de Brusselse dialoog zullen kiezen: ten eerste de aard van de landbouw, en ten tweede het politiek en economisch gewicht in de landen van landbouw versus milieu.

In sommige lidstaten binnen de EU, vooral in het noorden en westen, ontwikkelt de landbouw zich steeds verder in de richting van een kapitaal- en grondintensieve, op de export gerichte vorm van maakindustrie. Dit industrialisatieproces gaat gepaard met erosie van traditionele waarden en afbreuk van oude sociale (corporatistische) structuren. In absolute zin is landbouw in deze landen van behoorlijk economisch belang, maar in termen van toegevoegde waarde en werkgelegenheid wordt het steeds meer een relatief marginale sector. In de politiek leggen de economische belangen van de sector daarom niet veel gewicht in de schaal. De traditionele pleitbezorgers van de landbouw binnen het overheidsapparaat zoeken een nieuwe missie of vallen aan reorganisaties ten prooi. In hun rol van rentmeesters van het platteland en producenten van natuurwaarden worden agrariërs met argusogen gevolgd door het bevoegd gezag en zo nodig met positieve en negatieve economische en andere prikkels bijgestuurd.

In andere lidstaten, met name in het zuiden en oosten van de EU, blijft de landbouw een centrale sector binnen de nationale economie, met name vanuit sociaal oogpunt. De landbouw, relatief extensief van karakter en georganiseerd rond het familiebedrijf, verschaft er op het platteland een aanzienlijk deel van de werkgelegenheid. Ook vanuit economisch oogpunt blijft in deze landen de agrarische sector een sleutelsector. Deze landen hebben zekere comparatieve voordelen wat betreft natuurlijke omstandigheden, klimaat en bodemgesteldheid. Arbeidskosten zijn relatief bescheiden, opleidingsniveaus komen langzaam op peil en geleidelijk vindt kapitaal zijn weg naar deze streken. Grote delen van de landbouw, in gebieden met minder gunstige randvoorwaarden, blijven traditioneel en ambachtelijk van aard. In deze landen legt het landbouwbelang in de politiek groot gewicht in de schaal en heeft economische groei en welvaartsontwikkeling vaak prioriteit boven milieubescherming.

Hooggegrepen milieudoelstellingen zijn in eerste instantie het resultaat van nationale beleidsprocessen binnen welvarende landen waar de landbouw een relatief klein onderdeel is van een hoogtechnologisch agrarisch-industrieel complex. Binnen deze landen wint het milieubelang het pleit van het landbouwbelang en wordt de lat voor de sector hoog gelegd. Vervolgens worden vanuit deze landen pogingen in het werk gesteld om de aangescherpte normen binnen de gehele EU aanvaard te krijgen. Pleidooien in Brusselse gremia om milieudoelstellingen aan te scherpen en strikt te handhaven zijn dan ook eerder te verwachten vanuit de hoek van landen met een intensieve landbouw dan van landen met een meer traditionele landbouw.

De tegenstellingen tussen de EU-landen zullen in de toekomst waarschijnlijk alleen maar toenemen. Enerzijds worden de milieuproblemen in de landen met een intensieve landbouw steeds nijpender, anderzijds wordt de groep landen binnen de EU met een extensieve landbouw steeds groter. Dit zou voortgang op het gebied van milieubeleid in Europa verder kunnen verlammen, de uitvoering van het milieubeleid steeds gecompliceerder kunnen maken, en de krachtdadigheid van de Commissie op milieugebied verder kunnen ondermijnen.

Kennisontwikkeling

Er zit weinig momenteel ontwikkeling in de discussie over milieudoelstellingen voor de landbouw in Europa. Een van de redenen daarvoor is een ontoereikende kennisbasis voor een verdere fundering van milieudoelstellingen. Kennislacunes liggen op allerlei terreinen, variërend van de fysieke draagkracht van het milieu en de economische draagkracht van de boeren en tuinders tot de drijvers van de mening en het handelen van burgers en consumenten en de determinanten en dynamiek van beleidsvormingsprocessen.

Niet alleen is er geen volledig beeld van alle relevante fysische processen in bodem water en lucht en van de ecologische tolerantiegrenzen van het milieu in Europa, ook kennen we de consequenties van milieumaatregelen op verschillende agrarische productie-activiteiten en op het gedrag van boeren, en daarvan weer op het milieu, niet precies. Er bestaat vraag naar natuurwetenschappelijke kennis omtrent fysieke processen, maar ook naar economische en sociologische kennis omtrent de wisselwerking tussen keuzegedrag van boeren en milieubelasting. Er is tevens behoefte aan een inventarisatie van agrarische productie-activiteit, milieubelasting en draagkracht van de natuur op Europese schaal.

De aandacht van het onderzoek ten behoeve van de landbouw heeft zich tot voor kort vrijwel uitsluitend op de aanbodzijde gericht. Agrarische producenten zien zich echter steeds meer gedwongen rekening te houden met de gedachten en gevoelens van de consumenten van haar producten, bijvoorbeeld ten aanzien van ecologie en duurzaamheid. Op het punt van kennis van de consument ontbreekt het niet alleen aan theoretisch inzicht, maar tevens aan empirisch onderzoek op Europese schaal. Iets dergelijks geld ook voor onze kennis van beleidsprocessen op het terrein van milieubeleid binnen Europa: er ontbreekt vooral een geïntegreerd en comparatief beeld van beleidsvorming en beleidsimplementatie in de diverse Europese hoofdsteden.

[NRLO Home]